پیشگفتار ویرایش اول
برای بسیاری از ناظران، مناقشهٔ کانادایی در خصوص اصلاح نظام‌های فدرال ما به الگوهای قابل پیش‌بینی‌ای فروکاسته است. دهه‌ها بحث و استدلال دربارهٔ مسائل مرکزی پیش روی فدراسیون، به نظر می‌رسد که شیارهای عمیقی در آگاهی جمعی ما ایجاد کرده است؛ شیارهایی که به طور ظریفی گفت‌وگوهای متوالی را به سمت خطوط آشنا — و ناموفق — هدایت می‌کنند. با این حال، همان‌گونه که رون واتس تأکید می‌کند، مناقشات کانادایی، انعطاف‌پذیری شگفت‌انگیز ذاتی در ایدهٔ مرکزی فدرالیسم و تنوع غنی از ترتیبات فدرال موجود در جهان را دست‌کم می‌گیرند. پیام مرکزی این تک‌نگاری‌ها آن است که چشم‌انداز تطبیقی می‌تواند درک ما را از امکانات پیش روی‌مان گسترش دهد.
برای گسترش دید ما، پروفسور واتس از دانش گسترده و منحصربه‌فرد خود در زمینهٔ نظام‌های فدرال بهره می‌گیرد. او پیچیدگی‌های فدراسیون‌ها را در کشورهای صنعتی پیشرفته‌ای همچون ایالات متحده، سوئیس، استرالیا، اتریش و آلمان؛ فدراسیون‌های چندزبانه‌ای همچون هند و مالزی؛ فدراسیون‌های نوظهوری همچون بلژیک و اسپانیا؛ و فدراسیون‌هایی که ناکام مانده‌اند، همچون چکسلواکی و پاکستان، مورد کاوش قرار می‌دهد. در بررسی این مجموعهٔ متنوع از کشورها، او بر راه‌هایی تمرکز می‌کند که این فدراسیون‌ها با گونه‌هایی از تنش‌ها و چالش‌هایی که هر روز تیتر اخبار کانادا را به خود اختصاص می‌دهند، مقابله می‌کنند.
رون واتس، رئیس بازنشسته و استاد بازنشستهٔ مطالعات سیاسی در دانشگاه کوئینز است و عضو مؤسسهٔ روابط بین‌دولتی (Institute of Intergovernmental Relations) به شمار می‌رود. او تمام عمر خود را وقف مطالعهٔ تطبیقی نظام‌های فدرال کرده و در سطح بین‌المللی پیشرو این حوزه است. همچنین در موارد متعددی به عنوان مشاور دولت‌ها فعالیت داشته است. در سال‌های ۱۹۷۸–۱۹۷۹، عضو کمیسیون وظیفهٔ وحدت کانادایی (کمیسیون پپن-روبرتس) بود و در سال‌های ۱۹۹۱–۱۹۹۲، به عنوان دستیار دبیر کابینه در امور فدرال-استانی (مور قانون اساسی) به دولت فدرال خدمت کرد. از سال ۱۹۹۱ تاکنون، رئیس انجمن بین‌المللی مراکز مطالعات فدرال بوده است.
مؤسسهٔ روابط بین‌دولتی، که تنها مرکز در کانادا است که به طور انحصاری به مطالعات فدرال اختصاص یافته، بستری برای پژوهش و مناقشه بر سر پرسش‌های حیاتی پیش روی فدراسیون کانادا و سایر فدراسیون‌ها فراهم می‌آورد.
این پژوهش، بخشی از مجموعهٔ تک‌نگاری‌های پژوهشی مؤسسه است که طیف گسترده‌ای از مسائل مربوط به فدرالیسم را بررسی می‌کند و مکمل پژوهش اخیر پیتر ام. لسلی با عنوان ”مدل ماستریخت: چشم‌اندازی کانادایی به اتحادیهٔ اروپا” است. تمامی آثار این مجموعه مورد داوری همترازان قرار گرفته‌اند.
پژوهش برای این انتشار با حمایت دفتر شورای خصوصی دولت کانادا انجام شده است. با این حال، دیدگاه‌های ابرازشده در این اثر، صرفاً متعلق به نویسنده است و لزوماً نمایندهٔ دیدگاه‌های دولت کانادا یا مؤسسهٔ روابط بین‌دولتی نیست.
هَروی لازار مدیر ژانویهٔ ۱۹۹۷
**************************************************
پیشگفتار ویرایش سوم و خلاصه
بسیاری از ناظران اشاره کرده‌اند که در دههٔ گذشته، علاقهٔ فزاینده‌ای در سراسر جهان به پذیرش نهادهای سیاسی فدرال پدید آمده است. در حال حاضر، حدود دو دوجین کشور وجود دارند که بیش از ۴۰ درصد جمعیت جهان را در بر می‌گیرند و ویژگی‌های اساسی یک فدراسیون را نشان می‌دهند. ویژگی متمایز این محبوبیت کنونی فدرالیسم در جهان آن است که کاربرد ایدهٔ فدرال اشکال بسیار گوناگونی یافته و گونه‌های نوین و نوآورانه‌ای از آن ظهور کرده است.
در این شرایط و در زمانی که آیندهٔ فدراسیون کانادا به شدت مورد تردید قرار گرفته بود، ویرایش اول که در سال ۱۹۹۶ با عنوان ”مقایسهٔ فدرالیسم در دههٔ ۱۹۹۰” منتشر شد، با هدف بررسی نظریه و عملکرد نظام‌های فدرال در سایر نقاط جهان نوشته شد تا درس‌های مثبت و منفی آن‌ها را در اختیار کانادایی‌ها قرار دهد. آن ویرایش بر گروه منتخبی از دوازده فدراسیون تمرکز داشت که به دلیل ارتباط خاص‌شان با مسائل برجستهٔ آن زمان در کانادا و درس‌هایی که می‌توانستند ارائه کنند، انتخاب شده بودند. چهار دسته از فدراسیون‌ها برگزیده شدند.
دستهٔ اول، فدراسیون‌های موجود در جوامع صنعتی پیشرفته شامل ایالات متحده (۱۷۸۹)، سوئیس (۱۸۴۸)، کانادا (۱۸۶۷)، استرالیا (۱۹۰۱)، اتریش (۱۹۲۰) و آلمان (۱۹۴۹) بود.
دستهٔ دوم شامل دو فدراسیون در آسیا می‌شد که با وجود تمامی مشکلات‌شان، سابقهٔ قابل توجهی در سازگاری با جمعیت‌های به شدت چندزبانه، چندفرهنگی و چندنژادی خود داشته‌اند: هند (۱۹۵۰) و مالزی (۱۹۶۳).
دستهٔ سوم توسط دو فدراسیون تازه‌ظهور و در حال ظهور در جوامع صنعتی پیشرفته نمایندگی می‌شد: بلژیک (۱۹۹۳) و اسپانیا (۱۹۷۸). این دو کشور رویکردهای نوآورانه‌ای در کاربرد ایدهٔ فدرال اتخاذ کرده‌اند؛ اولی در رابطه با ترتیبات دوجامعه‌ای و دومی از طریق رویکرد نامتقارن در سازگاری با جوامع خودمختار خود.
دستهٔ چهارم شامل دو فدراسیون دوجامعه‌ای بود که شکست خورده بودند — چکسلواکی و پاکستان — و بینش‌هایی در خصوص آسیب‌شناسی فدراسیون‌ها ارائه می‌دادند.
سه سال پس از انتشار ویرایش اول، و با اتمام نسخه‌های آن، فرصت به‌روزرسانی کلی متن در ویرایش دوم با عنوان ”مقایسهٔ نظام‌های فدرال” فراهم آمد. اکنون هشت سال از انتشار آن ویرایش می‌گذرد و با توجه به تحولات متعدد بین‌المللی، به‌روزرسانی مجدد متن مناسب به نظر رسید؛ لذا این ویرایش سوم تدوین شده است. علاوه بر این، از آنجا که تقاضا نه تنها در کانادا بلکه در سایر نقاط جهان منجر به چاپ‌های مکرر ویرایش دوم (تاکنون پنج مرتبه) شده است، این ویرایش جدید کمتر به طور خاص مخاطب کانادایی را مد نظر دارد و بیشتر بر درس‌هایی تمرکز کرده که می‌توان از تجربیات فدراسیون‌ها در سراسر جهان آموخت.
با این هدف، دو فصل جدید افزوده شده است: فصل ۳ که به بررسی عوامل و فرآیندهای منجر به تشکیل فدراسیون‌ها می‌پردازد، و فصل ۴ که ویژگی‌های واحدهای تشکیل‌دهنده در فدراسیون‌ها را ترسیم می‌کند. همچنین، دامنهٔ فدراسیون‌های مورد بررسی به طور خاص گسترش یافته است؛ هم در متن و هم در جداول، به ویژه با افزودن اشاره به فدراسیون‌های آمریکای لاتین و تعدادی دیگر. تمامی جداول به طور گسترده به‌روزرسانی شده‌اند و فهرست منابع پیشنهادی نیز برای در نظر گرفتن کتاب‌ها و مقالات مهم متعددی که پس از انتشار ویرایش دوم منتشر شده‌اند، گسترش یافته است.
فصل مقدماتی به برخی مسائل کلی می‌پردازد، از جمله اهمیت و محدودیت‌های مطالعات تطبیقی، تاریخ فدرالیسم و اهمیت خاص آن در دنیای امروز، مسائل مفهومی مربوط به مفهوم فدرالیسم، و شناسایی مسائل کلیدی در طراحی و عملکرد فدراسیون‌ها.
فصل دوم مروری مختصر بر فدراسیون‌های معاصر مورد مطالعه در این پژوهش ارائه می‌دهد و ویژگی‌های متمایز هر یک را ترسیم می‌کند.
فصل سوم عوامل و فرآیندهای متفاوت منجر به ایجاد فدراسیون‌ها را بررسی می‌کند. هیچ عامل واحدی وجود ندارد که همهٔ نمونه‌ها را توضیح دهد. در هر مورد، مجموعه‌ای از عوامل به عنوان کاتالیزورهایی برای دستیابی به نوعی تعادل میان فشارهای وارد بر یکپارچگی سیاسی و خودمختاری منطقه‌ای عمل کرده‌اند.
فصل چهارم به واحدهای تشکیل‌دهنده می‌پردازد که به عنوان بلوک‌های ساختمانی در درون فدراسیون‌ها عمل کرده‌اند. تنوع‌های قابل توجهی در اندازه و تعداد این واحدها، درجه‌ای که آن‌ها جوامع زبانی، قومی یا مذهبی متمایز را بیان می‌کنند، و وجود اقلیت‌ها درون آن‌ها مشاهده می‌شود. ترتیبات متفاوت مربوط به پایتخت‌های فدرال نیز مورد توجه قرار گرفته است.
فصل پنجم بررسی می‌کند که چگونه هدف تعادل میان وحدت و تنوع در جوامع فدرال مختلف، در توزیع داخلی قدرت‌ها و دامنهٔ مسئولیت‌های محول‌شده به هر سطح از حکومت در فدراسیون‌های متفاوت بازتاب یافته است. یافته‌ای که ظاهر می‌شود، تنوع بسیار زیاد میان فدراسیون‌ها هم در شکل و هم در تخصیص مسئولیت‌های خاص است.
فصل ششم بر توزیع منابع مالی در درون فدراسیون‌ها تمرکز دارد. این جنبه از آن رو مهم است که امکان‌پذیر یا محدودکنندهٔ عملکرد سطوح مختلف حکومت در اجرای مسئولیت‌های قانون‌گذاری و اجرایی محول‌شدهٔ قانون اساسی‌شان است. تخصیص درآمدها و مخارج در فدراسیون‌های مختلف مقایسه شده است.
این مقایسه وجود تقریباً اجتناب‌ناپذیر عدم تعادل‌های عمودی و افقی را نشان می‌دهد و ضرورت انتقال‌های بین‌دولتی برای اصلاح این عدم تعادل‌ها را برجسته می‌سازد. تنوع قابل توجهی در میزان استفاده از انتقال‌های شرطی یا بی‌قیدوشرط و نیز در به‌کارگیری طرح‌های انتقال تعدیل‌کننده وجود دارد. جنبهٔ مهم دیگری که مورد بررسی قرار گرفته، فرآیندها و نهادهایی است که برای تنظیم ترتیبات مالی به کار گرفته می‌شوند و اشکال گوناگونی که این فرآیندها به خود گرفته‌اند.
فرآیندهایی که فدراسیون‌ها برای دستیابی به انعطاف‌پذیری و تنظیم عمومی‌تر از طریق همکاری بین‌دولتی اتخاذ کرده‌اند، در فصل هفتم مورد بررسی قرار گرفته است. این فصل شامل ارزیابی مزایای فدرالیسم مشارکتی و رقابتی و پیامدهای آن‌ها برای پاسخگویی دموکراتیک است. به نظر می‌رسد که ترکیبی از همکاری و رقابت بین‌دولتی در بلندمدت مطلوب‌ترین گزینه باشد.
مسئلهٔ تقارن و عدم تقارن میان واحدهای تشکیل‌دهنده در یک فدراسیون در فصل هشتم مورد بحث قرار گرفته است. تمایزی میان عدم تقارن سیاسی و عدم تقارن قانون اساسی میان واحدهای تشکیل‌دهنده قائل شده‌ایم و نمونه‌هایی از هر کدام شناسایی شده است. در برخی فدراسیون‌ها، عدم تقارن قانون اساسی یا حداقل طرفداری از آن، فشارهای متقابلی برای تقارن ایجاد کرده که نشان می‌دهد ممکن است حدودی وجود داشته باشد که فراتر از آن، عدم تقارن شدید ناکارآمد شود. با این حال، در تعدادی از فدراسیون‌ها، به رسمیت شناختن نوعی عدم تقارن قانون اساسی قابل توجه، راهکار مؤثری برای سازگاری با تفاوت‌های عمده در منافع و فشارهای خودمختاری میان واحدهای تشکیل‌دهنده فراهم کرده است.
ویژگی قابل توجه جهان معاصر، عضویت تعدادی از فدراسیون‌ها در سازمان‌های فدرال حتی گسترده‌تر است. بنابراین فصل نهم به اهمیت نظام‌های فدرال چندسطحی ناشی از تأکید فزاینده بر سازمان‌های فرافدرال و نیز بر نقش دولت‌های محلی می‌پردازد.
نهادهای نمایندهٔ دولت‌های فدرال در فصل دهم مقایسه شده‌اند، با توجه خاص به تفاوت میان آن‌هایی که بر اصل جدایی قوا میان قوهٔ مجریه و مقننه استوارند و آن‌هایی که بر پایهٔ fusion قوهٔ مجریه و مقننه از طریق پذیرش نظام‌های پارلمانی مسئول عمل می‌کنند. این تفاوت‌ها بر ویژگی خاص روابط بین‌دولتی، فرآیند بیان منافع منطقه‌ای در سیاست‌گذاری فدرال، ویژگی احزاب سیاسی‌شان و نقش مجلس دوم فدرال تأثیر گذاشته است.
ویژگی مشخص فدراسیون‌ها به طور کلی، تأکید بر برتری قانون اساسی به عنوان منبع نهایی تعیین صلاحیت فدرال و ایالتی یا استانی است. تعدادی از مسائل مربوط به قانون اساسی در فدراسیون‌ها در فصل یازدهم بررسی شده است، از جمله قانون اساسی به عنوان قانون برتر، فرآیندهای بازنگری قضایی و نقش دادگاه‌ها، روش‌های اصلاح قانون اساسی، نقش اعلامیه‌های حقوق اساسی، و مقررات قانون اساسی مربوط به جدایی.
فصل دوازدهم به بررسی تمرکز و عدم تمرکز در فدراسیون‌های مختلف می‌پردازد. در حالی که مشکلات مفهومی ذاتی در تلاش برای اندازه‌گیری نسبی عدم تمرکز و خودمختاری شناسایی شده، کوششی برای ارزیابی درجهٔ عدم تمرکز در فدراسیون‌های متفاوت صورت گرفته است.
فصل سیزدهم به آسیب‌شناسی فدراسیون‌ها می‌پردازد. این فصل شامل بررسی منابع تنش در فدراسیون‌ها و مسئلهٔ خاص فدراسیون‌های دوجامعه‌ای با اشارهٔ ویژه به شکست چکسلواکی و پاکستان است. این فصل همچنین به فرآیندها و پیامدهای تجزیهٔ فدراسیون‌ها توجه دارد. اشاره می‌شود که در مواردی که جدایی رخ می‌دهد، با وجود اعلام‌های پیشین در خصوص مطلوبیت حفظ پیوندهای اقتصادی پس از جدایی، در عمل عواطفی که در زمان جدایی برانگیخته می‌شود، معمولاً موجب شده است که پیوندهای اقتصادی برای دورهٔ قابل توجهی پس از آن، بسیار کمتر از انتظارات باشد.
فصل پایانی به اهمیت پذیرش عمومی ارزش‌ها و فرآیندهای اساسی مورد نیاز برای عملکرد مؤثر نظام‌های فدرال می‌پردازد: شناخت صریح هویت‌ها و وفاداری‌های چندگانه، و حس فراگیر اهداف و مقاصد مشترک. همچنین بر تنوع عظیم راه‌هایی که ایدهٔ فدرال می‌تواند برای پاسخ به شرایط خاص به کار گرفته شود، و ارزش رویکرد عمل‌گرایانه و تنظیمات تدریجی تأکید می‌ورزد. با این حال، فدراسیون‌های خشک و انعطاف‌ناپذیری که نتوانند تنظیمات اساسی لازم را در شرایط متغیر انجام دهند، مستعد شکاف برداشتن و تجزیه هستند. در نهایت، رابطه میان ارزش‌های فدرالیسم و دموکراسی لیبرال مورد بررسی قرار گرفته است.
رونالد ال. واتس دسامبر ۲۰۰۷