فدرالیست شماره ۵۱
در ضرورت حفظ موازنۀ اختیارات میان قوای سه گانۀ حکومتی
نشریه نیویورک پاکت
۶ فوریه ۱۷۸۸
جیمز مدیسون
به مردم ایالت نیویورک:
باید ساختار درونی حکومت و روابط اجزایش به گونه ای تنظیم شود که نوع ارتباط متقابل قوا مانع درازدستی هریک از سه قوه به دو دیگر شود
در عرصۀ عمل، چگونه می توان اجرای مواد قانون اساسی را که ناظر بر تفکیک مسئولیت‌ها و توازن اختیارات قوای سه گانۀ حکومت است تضمین کرد؟ تنها پاسخی که به این پرسش می توان داد این است که مقررات بیرونی [مواد قانون اساسی] شامل تضمین عملی نیستند. در نارسا بودن این مواد باید ساختار درونی حکومت و روابط اجزایش به گونه ای تنظیم شود که نوع ارتباط متقابل قوا مانع درازدستی هریک از سه قوه به دو دیگر شود. به جای ارائۀ شرحی مبسوط در این باره، مایلم به چند نکتۀ اساسی اشاره کنم شاید پرتوی بر آن بیفکند و ما را به داوری درست در بارۀ اصول و ساختار حکومتی که کنوانسیون طراحی کرده است توانا کند.
برای پی افکندن شالودۀ مناسبی برای تقسیم متوازن مسئولیت‌ها و اختیارات میان قوای سه گانۀ حکومت، که همگان به ضرورتش برای تأمین آزادی‌ها و حقوق شهروندی معترف اند، آشکارا هریک از این سه قوّه باید دارای اراده ای مستقل باشد؛ هر یک از قوای حکومت در احترام به استقلال عمل همتایان خود به حداقل سهم در انتخاب و یا انتصاب اعضای قوای دیگر کفایت کند. به منظور رعایت کامل این اصل ضروری است که شاغلان مناصب عمدۀ هر یک از سه قوۀ مجریه، مقننه و قضاییه از سوی مردم، منشاء اصلی اقتدار حکومت، ولی از طریق کانال هایی منصوب شوند که هیچ ارتباطی با یکدیگر ندارند.
ایجاد چنین ساختاری در عمل چه بسا آسان تر از آن باشد که در مرحله تئوری به نظر می رسد. گرچه به هرحال مشکلات و هزینه ها در راه رسیدن به هدف اجتناب ناپذیر خواهد بود و در نهایت امر ضرورت توجه به برخی از ملاحظات فرعی اجرای کامل این اصول را دشوار خواهد کرد. به ویژه در مورد ساختار قوه قضاییه اصرار بر رعایت بی قید و شرط این اصول ممکن نخواهد بود. یکی به این دلیل که کارشناسی ویژه ای که برای رسیدن به مناصب قضایی ضروری است مستلزم گزیدن شیوه‌های انتخابی است که بتواند صلاحیت نامزد‌های این مناصب را تضمین کند. دوّم، از آن جا که دورۀ تصدی بیشتر شاغلان در قوّه قضاییه مادام العمراست، آمریت و اقتدار انتخاب کنندگان بر انتخاب شدگان دیر نخواهد پایید.
همچنین واضح و مبرهن است که حقوق و امتیازات مادی اعضای هر یک از سه قوّه باید حداقلوابستگی را به رأی و تصمیم اعضای دیگر قوّه ها داشته باشد. زیرا اگر مسئولان قوۀ مجریه یا قضات در رابطه با مزایای مادیشان به قوۀ مقننه وابسته باشند استقلال عملشان صوری و بی محتوا خواهد بود.
امّا، مهم ترین عامل جلوگیری از تمرکز تدریجی اقتدار و تصمیم گیری در یکی از سه قوّه آن است که ابزار لازم در قانون اساسی و انگیزه‌های فردی کافی، برای دفاع در برابر تعدّی و دخالت دیگر قوه‌ها در اختیار مسئولان هر قوه گذاشته شود. در این مورد نیز، چون دیگر موارد مشابه، امکانات دفاع باید متناسب با خطر تعدّی باشد و میل به حفظ استقلال همسان شور قدرت طلبی. منافع فرد باید تابعی از حقوق و اختیارات قانونی مقامش باشد. شاید طبیعت بشری است که چنین تدابیری را برای پیشگیری از سوء استفاده از قدرت دولتی می طلبد. امّا، آیا پدیدۀ دولت خود مهم ترین تبلور طبیعت انسان نیست؟ اگر انسان فرشته می بود که ضرورتی برای دولت به میان نمی آمد و اگر فرشتگان بر آدمیان حکم می راندند که نیازی برای محدود کردن قدرت حاکمان نبود. در بنا کردن حکومتی که بر اساس اِعمال قدرت گروهی از افراد بر دیگر افراد جامعه باشد مشکل بزرگ در این است که باید هم حکومت را قادر به کنترل مردم کرد و هم به تعبیۀ عوامل ضروری برای کنترل و تحدید قدرت دولت پرداخت. بی تردید، وابستگی به مردم و مسئولیت پاسخگویی به آنان مهمترین اهرم کنترل حاکمان است. امّا، تجربه‌های تاریخی ضرورت تعبیۀ اهرم ها و تضمین‌های دیگری را نیز به بشر آموخته است.
اگر انسان فرشته می بود که ضرورتی برای دولت به میان نمی آمد و اگر فرشتگان بر آدمیان حکم می راندند که نیازی برای محدود کردن قدرت حاکمان نبود
اهمیت رقابت و توازن قوا برای جبران کمبود انگیزه‌های مطلوب را در ابعاد گوناگون تجربۀ بشری و در هر دو عرصۀ عمومی و خصوصی می توان دید، به ویژه در زمینۀ تقسیم قدرت و مقام به گونه ای که مصلحت و منفعت خصوصی هرفرد ضامن حفظ و دفاع از حقوق عمومی شود. به خصوص در مورد تقسیم حاکمیت عالیۀ دولت است که چنین ابتکارهای عاقلانه ای را باید ضروری شمرد.
امّا، ممکن نیست که به هر یک از قوای سه گانۀ حکومت توان و اختیاراتی برابر بخشید. در یک نظام جمهوری، فرادستی قوه مقننه الزامی است. برای جبران چنین فرادستی نامتناسب باید این قوه را به دو مجلس قانونگزاری تقسیم کرد. این دو مجلس، براساس نحوۀ متفاوت انتخاب اعضا و موازین خاص حاکم بر اختیاراتشان، مستقل از یکدیگرند مگر در زمینۀ اجرای وظائف مشترک. با این همه، برای پیشگیری از تعدّی خطرناک یکی از قوا بر دیگری، ممکن است نیاز به اتخاذ اقدامات احتیاطی دیگری نیز باشد. به این ترتیب، همانگونه که وزن سنگین قوّه مقننه تقسیم آن به دو مجلس را ایجاب می کند، ضعف قوه مجریه نیز دلیل کافی برای تقویت آن است. در نگاه نخست، چنین به نظر می رسد که حق وتو نسبت به مصوبات قوه مقننه سلاح دفاعی متناسبی برای قوه مجریه تواند بود. امّا شاید چنین سلاحی نه به تنهایی کافی باشد و نه کاملا قابل اعتماد. چه، در مواقع عادی، شاید نشود از این سلاح با قاطعیت لازم بهره جست، و در مواقع اضطراری نیز چه بسا بتوان از آن خائنانه سوء استفاده کرد. آیا می توان کمبود حق وتو را با برقراری پیوندی مشروط بین قوّه ضعیف تر (مجریه) و شاخۀ ضعیف تر قوّۀ نیرومند تر (مقنّنه) جبران کرد آنگونه که قوّه اخیر بتواند اختیارات قانونی قوّۀ مجریه را تقویت کند بی آن که به اختیارات خاص خود خدشه ای وارد آورد؟
قانون اساسی فدرال با اصولی که این ملاحظات بر آن ها استوار شده اند، و به اعتقاد من اصولی منصفانه اند، کمابیش سازگار است امّا چنین سازگاری را در قوانین اساسی برخی از ایالات نمی توان دید.
تقسیم قدرت و مقام به گونه ای که مصلحت و منفعت خصوصی هرفرد ضامن حفظ و دفاع از حقوق عمومی شود
افزون بر این، دو خصلت عمده نظام فدرال آمریکا را بر جای ویژه ای نشانده است.
نخست، آن که در یک نظام جمهوری واحد همۀ اختیارات از سوی مردم به یک حکومت واحد تفویض شده؛ امّا در عین حال با تقسیم این اختیارات میان سه قوّۀ مستقل و مجزّا سدّی در برابر سوء استفاده و تجاوز از آن ها به وجود آمده. در جمهوری ترکیبی (Compound Republic) آمریکا، مردم قدرتشان را در آغاز به دو حکومت مجزا تفویض می کنند و بعد این اختیارات در هر یک از این دو حکومت بین چند بخش متمایز و مجزا تقسیم می شود. در نتیجه [در قانون اساسی] حقوق ملّت تضمینی دوگانه یافته است چه، این دو حکومت یکدیگر را کنترل می کنند و در عین حال هرکدام از طریق تفکیک قوا و توازن قدرت از درون نیز کنترل می شوند.
دو دیگر آن که در یک نظام جمهوری نه تنها پاسداری از حقوق ملت در برابر تجاوز حاکمان بلکه حفاظت از بخش‌های گوناگون جامعه در مقابل بیدادگری بخش‌های دیگرش نیز اهمیتی ویژه دارد. چه، طبقات و بخش‌های مختلف اجتماعی دارای منافع و اهداف گوناگون و گاه ناسازگارند و در نتیجه اگر اکثریت شهروندان برمبنای هدف و نفع مشترک و مشخصی متحد شوند می توانند حقوق اقلیت را به مخاطره افکنند. تنها با دو شیوه می توان به مقابله با چنین خطر پلیدی برخاست. یکی با ایجاد ارادۀ ای مستقل از ارادۀ اکثریت جامعه، و دیگری با طرح و تثبیت تعاریف گوناگون و متعدد از وظائف و حقوق شهروندی آن چنان که امکان پدیدار شدن اکثریتی بیدادگر و انحصار طلب را در جامعه غیر محتمل و حتّی غیرعملی سازد. همۀ حکومت‌های موروثی یا خودکامه به شیوۀ نخست توسل می جویند و از این راه به امنیت و مشروعیتی شکننده دست می یابند زیرا قدرتی که از ارادۀ جامعه منشاء نگرفته باشد خود می تواند به همان نسبت از آراء غیرعادلانۀ اکثریت حمایت کند که به دفاع از منافع مشروع اقلیت بپردازد و یا حتّی به مخالفت با هردو برخیزد. مصداق بارز شیوۀ دوّم را در نظام فدرال ایالات متحد آمریکا می توان دید. در این نظام گرچه مشروعیت اقتدار و اختیارات حکومت منبعث از مردم و وابسته به آن است، جامعه خود چنان به بخش ها، منافع و طبقات گوناگون و متعدد تقسیم شده که حقوق افراد یا اقلیت مردم در خطر تجاوز اکثریت نخواهد بود. به سخن دیگر، در یک حکومت آزاد، تأمین و تضمین حقوق مدنی همۀ شهروندان همانقدر مهم است که آزادی‌های مذهبی آنان. چندگونگی منافع، حافظ حقوق مدنی افراد جامعه است و تکثّر اعتقادات مذهبی پاسدار آزادی‌های مذهبی آنان. هر قدر تعداد گروه‌های ذینفع و پیروان مذاهب گوناگون در جامعه بیشتر باشد امنیت و حقوق افراد بهتر تأمین خواهد شد. از همین رو، در کشوری با مساحت گسترده و جمعیت قابل ملاحظه امکان تحقق امنیت و آزادی شهروندان بیشتر خواهد بود و بنابراین همۀ هواداران جدّی و فرهیختۀ یک نظام دموکراتیک باید به هواداری از یک ساختار فدرال مناسب برخیزند. واقعیت آن است که هرچه بیشتر سرزمین آمریکا به کنفدراسیون‌های منزوی و متکی به استبداد اکثریت تقسیم شود به همان نسبت امنیت و حقوق همۀ بخش ها و طبقات مردم نیز به خطر خواهد افتاد و در مقابل اقتدار و استقلال عمل برخی از ارکان حکومت افزایش خواهد یافت. هدف غایی دولت و جامعۀ مدنی، تأمین عدالت است. برای نیل به این هدف همواره باید به تلاش ادامه داد حتّی به بهای از دست دادن آزادی. جامعه ای که درآن فرادستان بتوانند با یکدیگر متحد شوند و بر فرودستان حکم رانند دیر یا زود قربانی همان هرج و مرجی خواهد شد که معرّف زندگی بشر غار نشین است؛ معرّف وضعی که در آن ناتوانان آماج بی دفاع تجاوز توانمندان اند و حتّی توانمندان نیز، نامطمئن به امنیت خویش، به قدرتی پناه می آورند که بتواند دفاع از همگان را بر دوش گیرد. از همین رو، در جوامع ما نیز احزاب و فرقه‌های نیرومندتر به تدریج، و به انگیزه ای مشابه، خواهان حکومتی خواهند شد که به یاری و حمایت از همۀ اعضا و بخش‌های جامعه، چه فرادست و چه فرودست، همّت کند.
[در قانون اساسی] حقوق ملّت تضمینی دوگانه یافته است چه، این دو حکومت یکدیگر را کنترل می کنند و در عین حال هرکدام از طریق تفکیک قوا و توازن قدرت از درون نیز کنترل می شوند
چندان تردید نباید کرد که اگر ایالت رُدآیلند از اتحادیه بیرون رود و زندگی مستقلی در پیش گیرد دیری نخواهد گذشت که آشوب برخاسته از تعدیات حکومتی عوام گرا و سرکوب گر در سرزمینی کوچک بسیاری از همان نیروهای سرکوبگر را که خود سرچشمۀ آشوب بوده اند به جست و جوی راه نجات مصمّم خواهد کرد. امّا، در قلمرو پهناور ایالات متحد آمریکا، و در میان انبوهی از منافع، احزاب و مذاهب گوناگون، ائتلافی از اکثریت جامعه مشکل پدیدار شود مگر بر اساس تأمین عدالت و توجه به منافع و مصالح عموم مردم. به این ترتیب، در همان حال که خطری چندان از سوی اکثریت متوجه حقوق اقلیت نخواهد شد، ضرورتی نیز برای تضمین این حقوق با قوانینی که سازگار با ارادۀ عمومی نباشد به وجود نخواهد آمد. واقعیت مهم و مسلم دیگر نیز، برخلاف نظر برخی مدّعیان، آن است که هرقدر جامعه بزرگ تر باشد- البته در حدّ قابل اداره- تواناتر به تعیین و تسلط بر سرنوشت خود خواهد بود. خوشبختانه، با توسل هوشمندانه و واقع بینانه به اصول فدرالیزم، می توان بر قلمروی هرچه پهناور تر یک نظام دموکراتیک را بنیاد نهاد.
*****